Комментарий к закону "О гражданстве Росийской Федерации"

31 мая 2002 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июля 2002 г.

Принятие нового закона о гражданстве продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения законодательства в этой сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Напомним, что ранее действовавший Закон о гражданстве был принят в 1992 г. и содержал ряд положений, не согласующихся с Конституцией. (Речь идет, в частности, о положении части второй статьи 2 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", согласно которой граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, наряду с российским гражданством имеют гражданство этой республики.) За десятилетний период своего действия Закон не претерпел существенных изменений ни в связи с подписанием Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве, ни в связи с необходимостью учета сложившихся отношений между Россией и новыми независимыми государствами, образовавшимися в результате распада СССР.

Проект федерального закона был внесен в Государственную Думу Президентом. Тем самым глава государства обозначил свою позицию по вопросам российского гражданства, решение которых отнесено Конституцией к его ведению. В законопроекте четко прослеживалась идея "ужесточения" требований к приобретению и прекращению гражданства Российской Федерации, которые касались граждан не только "дальнего", но и "ближнего" зарубежья. Одновременно предлагалось закрепить на законодательном уровне более подробную регламентацию процедур, связанных с приобретением и прекращением гражданства, в том числе порядка принятия решений по указанным вопросам.

Надо сказать, что по оценкам специалистов действовавшее законодательство в области гражданства было весьма либеральным. Так, возможность приобретения российского гражданства в порядке регистрации существенно облегчало прием в гражданство бывших граждан СССР и их родственников, а наличие института признания гражданства вообще освобождало значительную часть таких лиц от процедур, связанных с его приобретением.

Подобных "льгот" президентский законопроект не предусматривал, что привело к бурным дискуссиям в ходе его обсуждения в Государственной Думе.

Отметим, что к моменту представления в Думу президентского проекта, на рассмотрении палаты находился альтернативный законопроект, внесенный депутатами Государственной Думы Апатенко С.Н., Биндюковым Н.Г., Никитиным В.С. и другими, который совершенно иначе предлагал решать проблему гражданства применительно к бывшим гражданам СССР и их потомкам. По замыслу разработчиков альтернативного законопроекта, бывшие граждане СССР и их потомки по прямой нисходящей линии, которые не заявили о своем желании состоять в гражданстве других государств, автоматически должны были признаваться гражданами Российской Федерации. В качестве правового обоснования этой позиции приводился Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", распространявший на институт российского гражданства принцип непрерывности (континуитета) российской государственности, согласно которому Российская Федерации является правопреемником и правопродолжателем Российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР.

Однако депутатский законопроект не был поддержан в первом чтении, несмотря на то, многие из парламентариев, в том числе некоторые представители фракции "Яблоко", не являлись сторонниками "жесткого" законодательства в отношении соотечественников. (См. газету "Московские новости" № 8 от 26 февраля  4 марта 2002 г., статья "Ловушка для соотечественников", в которой заместитель руководителя фракции "Яблоко" Сергей Иваненко высказывает свое мнение в отношении нового закона о гражданстве Российской Федерации.)

Не привели к успеху и попытки внести положения о признании российского гражданства у соотечественников в качестве поправок к президентскому проекту. Концепция законопроекта в этой части фактически не изменилась. Интересно заметить, что после внесения в законопроект поправок, одобренных депутатами, условия приема в гражданство стали еще более "жесткими". Для бывших граждан СССР сохранялись определенные "льготы", однако по своему объему они не были столь значительными. Существенно ограничивался и круг лиц, на который они распространялись. Возможность приобретения гражданства Российской Федерации в результате его признания и в порядке регистрации законопроектом не предусматривалась.

Итак, какие же требования предъявляет Федеральный закон к лицам, изъявившим намерение изменить свое гражданство?

Прежде всего, отметим, что в соответствии с новым Законом российское гражданство приобретается по рождению, в результате приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве Российской Федерации, а также по иным основаниям, предусмотренным данным Законом или международным договором (статья 11 Федерального закона).

Прием в гражданство осуществляется в общем или упрощенном порядке. В соответствии со статьей 13 Федерального закона в общем порядке принимаются иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью. Условиями такого приема являются:
проживание на территории Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство;
необходимость соблюдения Конституции и законодательства Российской Федерации;
наличие законного источника средств к существованию;
отказ от имеющегося у заявителя гражданства другого государства (если иное не предусмотрено международным договором либо невозможно в силу независящих от лица причин);
владение русским языком.

Перечисленные условия, за исключением срока проживания на территории Российской Федерации, являются новыми для института российского гражданства. Установленный же Федеральным законом срок проживания в России по сравнению с предусматриваемым ранее стал более продолжительным. Так, вместо общих пяти лет или трех лет непрерывного проживания в стране перед подачей заявления о приеме в гражданство иностранный гражданин или лицо без гражданства должны будут прожить в Российской Федерации не менее шести лет. Такой минимальный срок проживания обусловлен вводимым с 1 ноября 2002 г. порядком получения вида на жительство, который предусматривается Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Согласно этому Закону, принятому в июле 2002 г. и вступающему в силу с 1 ноября 2002 г., вид на жительство может быть выдан лицу, прожившему не менее одного года в Российской Федерации на основании разрешения на временное проживание. Учитывая, что разрешение действует в течение трех лет, нельзя гарантировать, что по истечении года каждому, желающему получить вид на жительство, этот документ будет выдан. Таким образом, срок проживания в Российской Федерации перед обращением с заявлением о приеме в гражданство может составлять до 8 лет.

Данное нововведение существенно усложняет прием в гражданство бывших граждан СССР, прибывших в Российскую Федерацию на постоянное жительство из государств-участников СНГ и стран Балтии. Суть проблемы в том, что до подачи заявления эти лица, возможно, не один год проживали в России, но не имели вида на жительство, поскольку законность их пребывания в стране до 8 мая 2002 г. подтверждалась фактом регистрации по месту жительства. (См. постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 290 "О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, пребывающих из государств-участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии". Данное постановление признано утратившим силу постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2002 г. № 295.)

Среди этой категории лиц необходимо, правда, выделить тех, которые подали заявления о приеме в российское гражданство до вступления в силу Федерального закона о гражданстве. Для них сохраняется прежний порядок приобретения гражданства, который, как уже отмечалось, предусматривал иные сроки проживания в Российской Федерации и не требовал обязательного наличия вида на жительство для рассмотрения заявлений. (Порядок рассмотрения заявлений наряду с Законом Российской Федерации 1992 г. определялся также Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 386, в котором речь шла не конкретно о виде на жительство, а о документе, подтверждающем установленный срок проживания на территории Российской Федерации.)

В связи с этим представляется, что бывшие граждане СССР, на которых распространялся режим регистрации по месту жительства в Российской Федерации и которые подали заявление о приеме в гражданство до вступления в силу Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (то есть до 1 июля 2002 г.), вместо вида на жительство могут предъявить паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с отметками о регистрации либо иной документ, подтверждающий законность их проживания в Российской Федерации. Однако такой порядок, не регламентированный Федеральным законом, но вытекающий из его заключительных положений (статьи 43 и 44), требует своего правового оформления. Соответствующие нормы следовало бы включить в новое положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемое Президентом.

Надо сказать, что Федеральный закон о гражданстве допускает возможность сокращения установленного им срока проживания на территории Российской Федерации до одного года, при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;
состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих российское гражданство;
наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
предоставление лицу политического убежища на территории России или признание его беженцем.

Соблюдение остальных условий приема в гражданство является обязательным и для указанных категорий лиц. В этой связи небезынтересно вспомнить "думские" дебаты по поводу требований о знании российской Конституции и русского языка. Заметим, что первоначальный вариант законопроекта не содержал в качестве условия приема в гражданство знание русского языка. Это требование было включено в текст законопроекта поправкой, инициаторами которой являлись депутаты Гребенников В.В., Булаев Н.И. и Багишев З.А. Поправка о языке называлась дискриминационной по отношению к соотечественникам из стран "ближнего" зарубежья, так как именно они, а не "французы, англичане или американцы, хотят стать гражданами России и осаждают российские посольства". Говорилось и о том, что с принятием данной поправки Россия не сможет больше осуждать Латвию и Эстонию за аналогичные меры, введенные ими несколько лет назад и ограничивающие возможность приобретение гражданства этих стран иноязычным населением, и тем самым Россия может ускорить продвижение прибалтийских государств на пути к вступлению в НАТО.

Парламентарии спорили не только о существе указанных требований, но и о возможных способах их реализации. Было не ясно, как и кем будет проверяться знание Конституции и языка, предполагается ли сдача экзаменов. Высказывались даже версии, что это будут осуществлять "милиционеры", поскольку заявление о приеме в гражданство подается в органы внутренних дел. Эти вопросы так и не получили своего отражения в Федеральном законе. Законодатель лишь определил, что они должны быть регламентированы в новом положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Следует предположить, что никаких экзаменов на знание Конституции и русского языка сдавать не придется. Владение русским языком может быть подтверждено документами об образовании, если в приложениях к ним имеется запись о прохождении курса русского языка или наличии положительной оценки по русскому языку, а также сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку, выдаваемым образовательными организациями системы государственного централизованного тестирования. Такие организации действуют на территории Российской Федерации и за рубежом и проводят тестирование иностранных граждан по русскому языку на основании приказа Министерства образования Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 88. Что касается знания Конституции, то, на наш взгляд, достаточно будет указать в заявлении о приеме в гражданство, что лицо обязуется соблюдать российскую Конституцию и российские законы.

Без соблюдения условий приема в гражданство приобрести его могут лишь лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией. Перечень особых заслуг Федеральным законом также не раскрывается. Скорее всего, этот перечень или общие установления, определяющие такие заслуги, будут предусмотрены в положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства.

При приеме в гражданство в упрощенном порядке срок проживания на территории Российской Федерации не имеет значения. Согласно статье 14 Федерального закона упрощенный порядок распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста 18 лет, если они:
имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
являлись гражданами СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Приобрести российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения перечисленных выше требований к приему в гражданство могут дети и недееспособные лица при условии, что один из родителей или единственный родитель ребенка имеет гражданство Российской Федерации, либо если над ребенком или недееспособным лицом установлены опека или попечительство гражданина Российской Федерации. Вопросам гражданства детей при изменении гражданства их родителей, опекунов и попечителей, а также гражданства недееспособных лиц посвящена глава V Федерального закона.

Претерпел изменения и институт восстановления в гражданстве Российской Федерации. Процедура восстановления в гражданстве приравнена к процедуре приема в гражданство. Единственным отличием является лишь то, что для восстановления в гражданстве необходимый срок проживания в Российской Федерации сокращается до трех лет. Заметим, что и в этой части президентский вариант законопроекта был более "либеральным", поскольку предлагал при восстановлении в гражданстве вообще не учитывать срок проживания в Российской Федерации.

Существенно расширен перечень оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве. Наряду с уже известными российскому законодательству основаниями, которыми являются выступление за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации и отбывание наказания в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским законам, этот перечень дополнен новыми положениями (статья 16 Федерального закона). Теперь указанные заявления будут отклоняться также в случаях, если лицо:
в течение пяти лет, предшествующих дню обращения с заявлением, выдворялось за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;
использовало подложные документы или сообщило заведомо ложные сведения в целях приобретения гражданства Российской Федерации;
состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства (если иное не предусмотрено международным договором);
имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами;
преследуется в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
не имеет законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением или в течение пяти лет непрерывного проживания в Российской Федерации (если иной срок проживания, являющийся условием приема в российское гражданство не установлен данным Федеральным законом).

Выход из гражданства Российской Федерации, также как и прием в гражданство, осуществляется в общем или упрощенном порядке (последний заменил собой выход из гражданства в порядке регистрации). Выход из гражданства осуществляется на основании добровольного волеизъявления лица, за исключением случаев, когда лицо имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом, привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор, подлежащий исполнению, или если лицо не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (статьи 19 и 20 Федерального закона). При наличии указанных обстоятельств выход из гражданства Российской Федерации не допускается.

Принятие решений по вопросам гражданства, приобретаемого или прекращаемого в общем порядке, отнесено к ведению Президента, а в упрощенном порядке  к ведению органов внутренних дел (если заявитель находится на территории Российской Федерации) либо к ведению дипломатических представительств и консульских учреждений (если заявитель находится за пределами Российской Федерации). Срок рассмотрения заявлений о приобретении или прекращении российского гражданства в общем порядке не может превышать одного года, а в упрощенном порядке  шести месяцев со дня принятия заявления к рассмотрению.

Следует отметить, что положения Федерального закона, касающиеся производства по делам о гражданстве, не являются принципиально новыми. В то же время они более четко по сравнению с ранее действовавшим законодательством регламентируют процедуру подачи и рассмотрения заявлений по вопросам гражданства, а также порядок принятия по ним решений. При этом впервые законом закрепляется норма, согласно которой формы заявлений, перечень указываемых в них сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения российского гражданства определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Эта норма представляется весьма важной, поскольку наличие акта Президента, которым практически в полном объеме должны быть регламентированы все необходимые процедуры, значительно сузит сферу ведомственного нормотворчества по вопросам гражданства Российской Федерации.